Vanderkruijs maakt deel uit van Boer & Croon, toonaangevend katalysator in interim-management, executive search en managementconsultancy met focus op programmamanagement en complexe implementatie- en verandertrajecten voor non-profit en profit sectoren. Boer & Croon heeft 180 vaste medewerkers en is onderdeel van EPSA Netherlands.
Het vertrouwen in de overheid daalt. Er is voornamelijk veel kritiek op het bedrijfsmatig besturen van overheidsdiensten. Dat is niet vreemd, want men heeft andere verwachtingen van overheden dan van bedrijven. De overheid is er allereerst voor goede dienstverlening aan de burgers. Door te veel te vertrouwen op systemen loop je het risico dat de menselijke maat uit het oog verloren wordt. Met als gevolg breed in de media uitgemeten gevallen waarbij overheidsdiensten uit de rails zijn gelopen.
Tot begin 2020 schommelde het vertrouwen in de overheid rond de 40%. Inmiddels is het vertrouwen gedaald naar 25% (SCP, 2022). Voor publieke organisaties is dit reden tot zorg: hoe kan er een goede relatie met burgers bestaan wanneer er weinig of geen vertrouwen is? En hoe win je het vertrouwen weer terug?
Veel gaat goed bij de overheid. Wanneer je als Nederlander een inkomen hebt waar je mee kunt rondkomen, een redelijke gezondheid en een stabiele (sociale) omgeving hebt, is de overheid een fantastische dienstverlener. Je Belastingaangifte is van tevoren ingevuld, en je afval wordt elke week opgehaald. De overheid heeft haar basistaken, de zaken waarmee elke inwoner van Nederland te maken heeft, gewoon goed geregeld.
Dat de overheid zulk goed werkt levert is één van de gevolgen van New Public Management (NPM), waarin meer aandacht kwam voor de efficiëntie van de overheid. Een aanpak waarin iedere euro belastinggeld een zo groot mogelijk publiek belang moet dienen. De keerzijde van NPM is echter dat datzelfde streven naar efficiëntie kan leiden tot niet goed inrichten van dienstverlening voor mensen die buiten de boot vallen. NPM stelt dat overheden bestuurd moeten worden als een bedrijf. Tegelijkertijd is ons verwachtingspatroon voor bedrijven anders dan bij overheden. Men vindt het niet vreemd dat Netflix geen fysieke winkel heeft waar oudere mensen een abonnement kunnen afnemen met contant geld of samen met een medewerker kunnen beslissen welke serie te gaan kijken. De kosten die Netflix daarvoor moet maken, wegen niet op tegen de marginale groep extra klanten. En we accepteren dus dat er mensen zijn die geen Netflix-abonnement kunnen nemen.
Van overheden verwachten we wel dat iedereen wordt bediend, hoe uitzonderlijk een geval ook is en welke kosten hier ook tegenover staan. Sterker nog: juist de meest uitzonderlijke gevallen (die buiten iedere happy flow vallen), zijn vaak het meest afhankelijk van publieke diensten en leiden tot de meest schrijnende gevallen als ze niet worden bediend. Wat niet heeft bijgedragen aan de bereidheid om in complexe gevallen een stap richting de burger te doen, is een mensbeeld gebaseerd op wantrouwen. Dat mensbeeld gaat er van uit dat burgers er in principe op uit zijn om misbruik maken van de publieke dienstverlening, en daarom geen coulance verdienen, maar juist strenge controle. Dit mensbeeld is lange tijd leidend geweest in het politieke landschap, en daarmee ook in besluitvorming over beleid en de toepassing daarvan. Een verkeerd ingevuld formulier is in dat perspectief geen onkunde (en een signaal dat de dienstverlening beter moet), maar kwade opzet – en behoeft dus straf.
De passende dienstverlening voor het leeuwendeel van de bevolking kent dus een keerzijde. Er is een kleine maar significante groep inwoners met ingewikkeldere plichten en behoeften, die vastlopen in de standaard (efficiënte) manier van afhandelen. Als zij fouten maken in hun contact met de overheid, worden ze niet snel buiten de standaardprocessen geholpen met persoonlijke ondersteuning, maar gestraft voor de gemaakte fouten. De overheid moet daarom meer aandacht besteden aan het integraal oplossen van de complexe gevallen die daar buiten vallen.
Een veelgehoorde oplossing is het terugbrengen van de ‘menselijke maat’. Die aanpak zou er voor moeten zorgen dat bijzondere gevallen worden opgemerkt, met een menselijke blik worden bekeken en gekozen kan worden voor een bijzondere behandeling. Een ambtenaar kan dan kiezen om niet strikt het beleid te volgen, maar te interpreteren hoe het beleid bedoeld (of maatschappelijk wenselijk) is en aansluit op de specifieke casus. Het inzetten op de menselijke maat kan een (deel van de) oplossing bieden voor hardvochtig optreden door de overheid, en daarmee helpen vertrouwen te vergroten. Het is echter geen wondermiddel dat overal voor kan worden ingezet.
Ten eerste zijn overheidsorganisaties zijn nog niet ingericht op de benodigde autonomie van ambtenaren. Ambtenaren zijn grotendeels opgeleid en ‘opgegroeid’ in overheidsorganisaties waar NPM lang de norm is geweest. Zij zijn gewend om burgers zo efficiënt en effectief mogelijk te bedienen in een manier van werken die voor de grootste groep burgers werkt. Gestandaardiseerde procedures en protocollen worden gebruikt en de focus ligt op routine. De vaardigheden en capaciteiten van ambtenaren zijn hierop ingericht. Het vraagt echter een grote mate van autonomie en inhoudelijke expertise van ambtenaren om de menselijke maat goed te kunnen toepassen: procedures en protocollen zijn niet meer leidend maar de interpretatie en beoordeling hiervan. Dit vraagt ook om andere competenties en vaardigheden.
Ten tweede lopen ambtenaren een persoonlijk risico wanneer zij de menselijke maat toepassen, terwijl ze een collectief doel nastreven. Wanneer zij in complexe gevallen niet de standaard beleidsregels volgen, maar in de geest van het beleid handelen, bestaat er altijd een kans dat ze zich daar achteraf voor moeten verantwoorden.
Een derde factor is het gevaar van (schijnbare) willekeur: toepassing van de menselijke maat vraagt veel autonomie en interpretatievermogen van ambtenaren. Dit kan ervoor zorgen dat in dezelfde casus de ene ambtenaar kiest voor een andere oplossing dan de andere ambtenaar op basis van zijn kennis, ervaring en persoonlijkheid. Het gevaar van (schijnbare) willekeur is een eigenschap die meestal niet wordt geaccepteerd van overheden.
Als het lukt om aan de voorkant van overheidsbeleid (de baliemedewerker) in te zetten op de menselijke maat, is daarmee nog steeds maar een deel van het probleem opgelost. Als ambtenaren zich steeds om het beleid heen moeten bewegen om burgers goed te kunnen helpen, is dat namelijk ook een signaal dat het beleid veranderd zou moeten worden. Op dit moment lijken er echter elementen in het systeem te zitten die een effectieve en snelle feedbackloop in de weg staan. Die elementen maken het lastig om te werken aan vertrouwen in de overheid. Zo is er sprake van een overreactie bij extreme gevallen: deze krijgen veel aandacht, zowel van de samenleving als van de overheid zelf. De meest schrijnende gevallen (zoals van de toeslagenaffaire of aardbevingen in Groningen) blijven het beste hangen in het collectief geheugen en worden het vaakst besproken. Dat draagt bij aan een negatief beeld van de overheid. Dergelijke noodsituaties dwingen de overheid tot noodoplossingen. Dit helpt om op de korte termijn problemen op te lossen, maar zorgt niet voor een duurzaam resultaat.
Daarnaast is er sprake van een trage aanpassing van beleid bij minder extreme gevallen: tegenover de kleine aantallen extreme voorbeelden staan veel meer situaties die minder schrijnend zijn, maar wel reden geven tot aanpassingen in het beleid. Het probleem is echter dat het systeem daar niet altijd bij helpt. In het politiek-ambtelijk systeem bepaalt de politiek de richting en voert ambtenarij uit. Daarin is wel ruimte voor gestructureerde evaluatie, maar niet voor directe feedback – laat staan tegenspraak – van ambtenaren naar politici.
Beide situaties (overreactie bij extreme gevallen, en trage aanpassing op minder extreme gevallen) zijn niet bevorderlijk voor de effectiviteit, kwaliteit en doelmatigheid van beleid, en uiteindelijk het vertrouwen in de overheid.
Van de overheid verwachten we dat zij er is voor iedereen. Ongeacht de persoonlijke situatie van burgers. Het toepassen van de menselijke maat wordt gezien als een oplossing, maar de uitvoering hiervan is niet altijd eenvoudig. Een aantal zaken kunnen bijdragen aan het vergroten van vertrouwen in de overheid – en de toepassing van de menselijke maat.
Overheden moeten in staat zijn hun organisatie zo in te richten dat het ook daadwerkelijk mogelijk is om de menselijke maat goed toe te kunnen passen. Dit kunnen ze doen door op individueel niveau ambtenaren toe te rusten en te belonen voor het goed toepassen van de menselijke maat. Bijvoorbeeld door het aanbieden van opleidingen en het organiseren van kennisdeling over hoe om te gaan met de ruimte die nodig is om de menselijke maat toe te passen. Op organisatieniveau moet het risico voor toepassing van de menselijke maat weggehaald worden bij individuele ambtenaren. Dit vraagt een (cultuur)verandering in het huidige systeem waarin de risico’s worden gedragen door de ambtenaren. Daarnaast vraagt het om een wijziging, of minimaal een nuancering, van de NPM-filosofie.
Het helpt overheden hun verwachtingsmanagement op orde te hebben. In de huidige maatschappij wordt er veel, en steeds meer, van de overheid verwacht. Doordat die verwachtingen vooraf niet goed gemanaged worden, raken burgers sneller teleurgesteld in de dienstverlening. Die teleurstellingen kunnen worden voorkomen door scherpe en realistische verwachtingen te communiceren binnen en buiten de organisatie. Overheden zouden ook actiever hun succesverhalen naar buiten moeten brengen. Overheden halen vaak pas de media bij de voorbeelden en verhalen waar het niet goed gaat. Goede woordvoerders en communicatie kunnen helpen in het brengen van dat verhaal.
Een meer ontspannen verhouding tussen politiek en ambtenarij – waardoor uitvoerbaarheid geen vervelende bijkomstigheid is, maar een belangrijk onderdeel van de (politieke) overweging om beleid in te voeren is bevorderlijk voor de effectiviteit, kwaliteit en doelmatigheid van beleid – en uiteindelijk vertrouwen in de overheid.
Als laatste punt moeten we constateren dat overheden meer moeten inzetten op digitalisering en het implementeren van nieuwe technologieën. Zo kan de passende dienstverlening groeien van 90% naar 95%. Flexibele en intuïtieve AI chatbots van morgen zijn beter in staat zijn om burgers te helpen met de iets complexere vragen, dan de rigide meerkeuzesystemen van gisteren. Goede technologische oplossingen kunnen ertoe leiden dat burgers ofwel zelf bij de juiste antwoorden terechtkomen, ofwel dat snel gesignaleerd wordt dat iemand meer hulp nodig heeft. Zo kan er gerichter intensieve persoonlijke aandacht worden geboden aan de steeds kleinere groep burgers die meer ondersteuning nodig hebben.
Kortom, er gaat al heel veel goed in de organisatie van de publieke dienstverlening. Tegelijkertijd zijn verwachtingen van overheden nog hoger dan wat kan worden geleverd. Om ook aan de bijzondere verwachtingen te voldoen, moet er niet alleen geoptimaliseerd worden wat al goed gaat, maar moeten verwachtingen van tevoren helder zijn en moet de competentie opgebouwd worden om complexe gevallen op te kunnen pakken buiten de standaardprocessen. Door hierop in te zetten kan en moet het vertrouwen in de overheid worden hersteld.
Download het hele onderzoek hier.
Het vertrouwen in de overheid daalt. Er is voornamelijk veel kritiek op het bedrijfsmatig besturen van overheidsdiensten. Dat is niet vreemd, want men heeft andere verwachtingen van overheden dan van bedrijven. De overheid is er allereerst voor goede dienstverlening aan de burgers. Door te veel te vertrouwen op systemen loop je het risico dat de menselijke maat uit het oog verloren wordt. Met als gevolg breed in de media uitgemeten gevallen waarbij overheidsdiensten uit de rails zijn gelopen.
Tot begin 2020 schommelde het vertrouwen in de overheid rond de 40%. Inmiddels is het vertrouwen gedaald naar 25% (SCP, 2022). Voor publieke organisaties is dit reden tot zorg: hoe kan er een goede relatie met burgers bestaan wanneer er weinig of geen vertrouwen is? En hoe win je het vertrouwen weer terug?
Veel gaat goed bij de overheid. Wanneer je als Nederlander een inkomen hebt waar je mee kunt rondkomen, een redelijke gezondheid en een stabiele (sociale) omgeving hebt, is de overheid een fantastische dienstverlener. Je Belastingaangifte is van tevoren ingevuld, en je afval wordt elke week opgehaald. De overheid heeft haar basistaken, de zaken waarmee elke inwoner van Nederland te maken heeft, gewoon goed geregeld.
Dat de overheid zulk goed werkt levert is één van de gevolgen van New Public Management (NPM), waarin meer aandacht kwam voor de efficiëntie van de overheid. Een aanpak waarin iedere euro belastinggeld een zo groot mogelijk publiek belang moet dienen. De keerzijde van NPM is echter dat datzelfde streven naar efficiëntie kan leiden tot niet goed inrichten van dienstverlening voor mensen die buiten de boot vallen. NPM stelt dat overheden bestuurd moeten worden als een bedrijf. Tegelijkertijd is ons verwachtingspatroon voor bedrijven anders dan bij overheden. Men vindt het niet vreemd dat Netflix geen fysieke winkel heeft waar oudere mensen een abonnement kunnen afnemen met contant geld of samen met een medewerker kunnen beslissen welke serie te gaan kijken. De kosten die Netflix daarvoor moet maken, wegen niet op tegen de marginale groep extra klanten. En we accepteren dus dat er mensen zijn die geen Netflix-abonnement kunnen nemen.
Van overheden verwachten we wel dat iedereen wordt bediend, hoe uitzonderlijk een geval ook is en welke kosten hier ook tegenover staan. Sterker nog: juist de meest uitzonderlijke gevallen (die buiten iedere happy flow vallen), zijn vaak het meest afhankelijk van publieke diensten en leiden tot de meest schrijnende gevallen als ze niet worden bediend. Wat niet heeft bijgedragen aan de bereidheid om in complexe gevallen een stap richting de burger te doen, is een mensbeeld gebaseerd op wantrouwen. Dat mensbeeld gaat er van uit dat burgers er in principe op uit zijn om misbruik maken van de publieke dienstverlening, en daarom geen coulance verdienen, maar juist strenge controle. Dit mensbeeld is lange tijd leidend geweest in het politieke landschap, en daarmee ook in besluitvorming over beleid en de toepassing daarvan. Een verkeerd ingevuld formulier is in dat perspectief geen onkunde (en een signaal dat de dienstverlening beter moet), maar kwade opzet – en behoeft dus straf.
De passende dienstverlening voor het leeuwendeel van de bevolking kent dus een keerzijde. Er is een kleine maar significante groep inwoners met ingewikkeldere plichten en behoeften, die vastlopen in de standaard (efficiënte) manier van afhandelen. Als zij fouten maken in hun contact met de overheid, worden ze niet snel buiten de standaardprocessen geholpen met persoonlijke ondersteuning, maar gestraft voor de gemaakte fouten. De overheid moet daarom meer aandacht besteden aan het integraal oplossen van de complexe gevallen die daar buiten vallen.
Een veelgehoorde oplossing is het terugbrengen van de ‘menselijke maat’. Die aanpak zou er voor moeten zorgen dat bijzondere gevallen worden opgemerkt, met een menselijke blik worden bekeken en gekozen kan worden voor een bijzondere behandeling. Een ambtenaar kan dan kiezen om niet strikt het beleid te volgen, maar te interpreteren hoe het beleid bedoeld (of maatschappelijk wenselijk) is en aansluit op de specifieke casus. Het inzetten op de menselijke maat kan een (deel van de) oplossing bieden voor hardvochtig optreden door de overheid, en daarmee helpen vertrouwen te vergroten. Het is echter geen wondermiddel dat overal voor kan worden ingezet.
Ten eerste zijn overheidsorganisaties zijn nog niet ingericht op de benodigde autonomie van ambtenaren. Ambtenaren zijn grotendeels opgeleid en ‘opgegroeid’ in overheidsorganisaties waar NPM lang de norm is geweest. Zij zijn gewend om burgers zo efficiënt en effectief mogelijk te bedienen in een manier van werken die voor de grootste groep burgers werkt. Gestandaardiseerde procedures en protocollen worden gebruikt en de focus ligt op routine. De vaardigheden en capaciteiten van ambtenaren zijn hierop ingericht. Het vraagt echter een grote mate van autonomie en inhoudelijke expertise van ambtenaren om de menselijke maat goed te kunnen toepassen: procedures en protocollen zijn niet meer leidend maar de interpretatie en beoordeling hiervan. Dit vraagt ook om andere competenties en vaardigheden.
Ten tweede lopen ambtenaren een persoonlijk risico wanneer zij de menselijke maat toepassen, terwijl ze een collectief doel nastreven. Wanneer zij in complexe gevallen niet de standaard beleidsregels volgen, maar in de geest van het beleid handelen, bestaat er altijd een kans dat ze zich daar achteraf voor moeten verantwoorden.
Een derde factor is het gevaar van (schijnbare) willekeur: toepassing van de menselijke maat vraagt veel autonomie en interpretatievermogen van ambtenaren. Dit kan ervoor zorgen dat in dezelfde casus de ene ambtenaar kiest voor een andere oplossing dan de andere ambtenaar op basis van zijn kennis, ervaring en persoonlijkheid. Het gevaar van (schijnbare) willekeur is een eigenschap die meestal niet wordt geaccepteerd van overheden.
Als het lukt om aan de voorkant van overheidsbeleid (de baliemedewerker) in te zetten op de menselijke maat, is daarmee nog steeds maar een deel van het probleem opgelost. Als ambtenaren zich steeds om het beleid heen moeten bewegen om burgers goed te kunnen helpen, is dat namelijk ook een signaal dat het beleid veranderd zou moeten worden. Op dit moment lijken er echter elementen in het systeem te zitten die een effectieve en snelle feedbackloop in de weg staan. Die elementen maken het lastig om te werken aan vertrouwen in de overheid. Zo is er sprake van een overreactie bij extreme gevallen: deze krijgen veel aandacht, zowel van de samenleving als van de overheid zelf. De meest schrijnende gevallen (zoals van de toeslagenaffaire of aardbevingen in Groningen) blijven het beste hangen in het collectief geheugen en worden het vaakst besproken. Dat draagt bij aan een negatief beeld van de overheid. Dergelijke noodsituaties dwingen de overheid tot noodoplossingen. Dit helpt om op de korte termijn problemen op te lossen, maar zorgt niet voor een duurzaam resultaat.
Daarnaast is er sprake van een trage aanpassing van beleid bij minder extreme gevallen: tegenover de kleine aantallen extreme voorbeelden staan veel meer situaties die minder schrijnend zijn, maar wel reden geven tot aanpassingen in het beleid. Het probleem is echter dat het systeem daar niet altijd bij helpt. In het politiek-ambtelijk systeem bepaalt de politiek de richting en voert ambtenarij uit. Daarin is wel ruimte voor gestructureerde evaluatie, maar niet voor directe feedback – laat staan tegenspraak – van ambtenaren naar politici.
Beide situaties (overreactie bij extreme gevallen, en trage aanpassing op minder extreme gevallen) zijn niet bevorderlijk voor de effectiviteit, kwaliteit en doelmatigheid van beleid, en uiteindelijk het vertrouwen in de overheid.
Van de overheid verwachten we dat zij er is voor iedereen. Ongeacht de persoonlijke situatie van burgers. Het toepassen van de menselijke maat wordt gezien als een oplossing, maar de uitvoering hiervan is niet altijd eenvoudig. Een aantal zaken kunnen bijdragen aan het vergroten van vertrouwen in de overheid – en de toepassing van de menselijke maat.
Overheden moeten in staat zijn hun organisatie zo in te richten dat het ook daadwerkelijk mogelijk is om de menselijke maat goed toe te kunnen passen. Dit kunnen ze doen door op individueel niveau ambtenaren toe te rusten en te belonen voor het goed toepassen van de menselijke maat. Bijvoorbeeld door het aanbieden van opleidingen en het organiseren van kennisdeling over hoe om te gaan met de ruimte die nodig is om de menselijke maat toe te passen. Op organisatieniveau moet het risico voor toepassing van de menselijke maat weggehaald worden bij individuele ambtenaren. Dit vraagt een (cultuur)verandering in het huidige systeem waarin de risico’s worden gedragen door de ambtenaren. Daarnaast vraagt het om een wijziging, of minimaal een nuancering, van de NPM-filosofie.
Het helpt overheden hun verwachtingsmanagement op orde te hebben. In de huidige maatschappij wordt er veel, en steeds meer, van de overheid verwacht. Doordat die verwachtingen vooraf niet goed gemanaged worden, raken burgers sneller teleurgesteld in de dienstverlening. Die teleurstellingen kunnen worden voorkomen door scherpe en realistische verwachtingen te communiceren binnen en buiten de organisatie. Overheden zouden ook actiever hun succesverhalen naar buiten moeten brengen. Overheden halen vaak pas de media bij de voorbeelden en verhalen waar het niet goed gaat. Goede woordvoerders en communicatie kunnen helpen in het brengen van dat verhaal.
Een meer ontspannen verhouding tussen politiek en ambtenarij – waardoor uitvoerbaarheid geen vervelende bijkomstigheid is, maar een belangrijk onderdeel van de (politieke) overweging om beleid in te voeren is bevorderlijk voor de effectiviteit, kwaliteit en doelmatigheid van beleid – en uiteindelijk vertrouwen in de overheid.
Als laatste punt moeten we constateren dat overheden meer moeten inzetten op digitalisering en het implementeren van nieuwe technologieën. Zo kan de passende dienstverlening groeien van 90% naar 95%. Flexibele en intuïtieve AI chatbots van morgen zijn beter in staat zijn om burgers te helpen met de iets complexere vragen, dan de rigide meerkeuzesystemen van gisteren. Goede technologische oplossingen kunnen ertoe leiden dat burgers ofwel zelf bij de juiste antwoorden terechtkomen, ofwel dat snel gesignaleerd wordt dat iemand meer hulp nodig heeft. Zo kan er gerichter intensieve persoonlijke aandacht worden geboden aan de steeds kleinere groep burgers die meer ondersteuning nodig hebben.
Kortom, er gaat al heel veel goed in de organisatie van de publieke dienstverlening. Tegelijkertijd zijn verwachtingen van overheden nog hoger dan wat kan worden geleverd. Om ook aan de bijzondere verwachtingen te voldoen, moet er niet alleen geoptimaliseerd worden wat al goed gaat, maar moeten verwachtingen van tevoren helder zijn en moet de competentie opgebouwd worden om complexe gevallen op te kunnen pakken buiten de standaardprocessen. Door hierop in te zetten kan en moet het vertrouwen in de overheid worden hersteld.
Download het hele onderzoek hier.